Rapport intégral du Député Jean-louis LEONARD sur les raisons des dégats provoqués par la tempête Xynthia

Constituée le 7 avril, la mission d’information a adopté mercredi dernier le rapport que je vais vous présenter. Je viens de le remettre au Président Bernard Accoyer, avec M. Maxime Bono.

La mission s’est fixé pour objectif de tirer les conclusions de cette tempête au titre d’une indispensable analyse de retour d’expérience. Il apparaît nécessaire en considérant le respect dû aux victimes et aux familles, de ne pas éluder les conséquences du passage de Xynthia sur notre territoire. L’oubli a trop fréquemment suivi des catastrophes comparables dans un mélange de fatalisme et d’occultation des problèmes au long des années, ce que la Cour des comptes avait d’ailleurs déjà souligné dans ses rapports annuels 1999 et 2009.

La mission s’est rendue deux jours en Charente-Maritime et deux jours en Vendée. Elle a également procédé à l’Assemblée nationale à 19 auditions pendant une durée de 10 semaines dans le souci de rendre dans les meilleurs délais ses conclusions et ses propositions, pour répondre à l’attente des populations et des élus.

I — une catastrophe aux causes multiples

Cette tempête s’est trouvée amplifiée par la concomitance exceptionnelle de deux facteurs : elle est intervenue au moment des grandes marées des vives eaux d’équinoxe ; du fait de sa trajectoire et de sa chronologie, elle a produit des surcotes maximales à l’heure de pleine mer sur le littoral. Elle a donc engendré des phénomènes de submersion exceptionnels sur les côtes de la Charente-Maritime et de la Vendée.

1- Quelle est notre analyse de la réaction des pouvoirs publics ? Le système d’alerte a été globalement efficace. Les avis de Météo-France ont été largement diffusés dès le 27 février entre 8  et 9 heures. Les informations ont bien été relayées via les préfectures aux maires concernés dès le 25 février. La mission tient à souligner la qualité des secours et la mobilisation de l’ensemble des personnes concernées.

Toutefois, plusieurs dysfonctionnements ont été constatés. Les modalités de diffusion de l’alerte restent encore très largement artisanales. Les petites municipalités manquent de moyens pour avertir la population et se débrouillent avec « les moyens du bord » ; quant au réseau national d’alerte, il est totalement dépassé. Le contenu des messages doit être affiné : même si Météo-France a prévu les rafales de vent violent, ainsi que l’élévation temporaire du niveau de la mer, l’accent a davantage été mis sur le vent que sur la submersion, si bien qu’il a été conseillé aux habitants de rester chez eux, alors que la mise à l’abri en lieu sûr aurait été sans doute préférable. La lecture et l’exploitation des avis et bulletins de Météo-France n’est pas toujours facile au niveau local : un effort reste à accomplir en ce sens. En outre, la population n’est pas assez sensibilisée : la culture du risque est en effet très peu développée dans notre pays, les plans communaux de sauvegarde (PCS) sont peu répandus ou incomplets. La mission propose d’en accélérer la mise en place.

Les conditions de secours n’ont pas toujours été totalement satisfaisantes, par exemple, le centre de secours de l’Aiguillon était submergé. Il est évident que certains centres devront être relocalisés. La saturation des réseaux des grands opérateurs téléphoniques  et leur réaction plutôt lente ont également posé problème.

2- Les documents d’urbanisme sont insuffisants, voire obsolètes et souvent dépassés, des communes côtières sont en retard dans le domaine des PLU, certains POS ne sont plus d’actualité. Le nombre des PPR est trop restreint : plus de 21 000 communes sont exposées à des risques naturels majeurs menaçant les biens et les personnes ; au 1^er août 2009, seules quelque 7 500 communes possédaient un PPR approuvé. Les études d’aléa menées en vue de l’établissement du PPR n’ont qu’une précision relative. Beaucoup d’élus locaux considèrent qu’ils ne sont pas adaptés aux spécificités locales.

II —  des réponses précipitées, incomplètes et parfois absurdes

Soumis à une intense pression de l’administration centrale qui a sur interprété des déclarations ou directives présidentielles et plus encore de cabinets ministériels, les préfets ont été condamnés à agir dans la précipitation. Ils ne pouvaient d’ailleurs être assistés localement que par un petit nombre de responsables des administrations déconcentrées. La mission qui leur a été imposée était manifestement irréaliste et l’objectif tout autant illusoire. Une note ou lettre-circulaire en date du 18 mars 2010 et signée du directeur de cabinet du ministre d’État portant sur la détermination et la méthode des « zones à abandonner » exigeait des experts un retour de leurs travaux à la date du 21 mars 2010, soit trois jours après publication de ce document ! Le second texte, une circulaire en date du 7 avril 2010 et adressée par le ministre d’État et le ministre de l’Intérieur à tous les préfets des régions et des départements du littoral métropolitain, apporte quelques éléments supplémentaires sur la détermination de zones d’extrême danger. Les préfets de tous les départements littoraux se trouvent chargés d’effectuer un recensement de telles zones dans un délai d’un mois. Nombreux sont les élus et les résidents à ne pas comprendre les motifs et la méthode ayant abouti au classement des habitations en « zones noires ». Les témoignages abondent sur le passage éclair d’un expert mandaté par la préfecture, ou même sur l’absence de déplacement. Les experts du Centre d’études techniques maritimes et fluviales (CETMEF), envoyés en renfort de Paris, ont déclaré, au cours de leur audition, avoir dû travailler dans un délai incompatible avec un résultat totalement avéré.

L’expression officiellement privilégiée par les administrations afin de qualifier le travail visant à définir des zonages cartographiques est celle d’une démarche « itérative ». Or, il n’y a eu ni évaluation indépendante, ni concertation ni information auprès des élus et des habitants. Une totale opacité a entouré l’ensemble du travail des experts administratifs ou externes. Le sort des « zones noires » s’est, en réalité, joué en moins de dix jours pour la quasi-totalité des communes. Les directives des administrations centrales ont conduit les préfets à exercer une intense pression sur les maires dans un climat psychologiquement tendu afin de leur faire « valider » l’ensemble de ces documents : les quelque trente maires entendus par la mission ont exprimé, sans exception, leur colère et leur choc d’avoir été traités avec un tel mépris, alors qu’eux-mêmes vivaient, aux coté de leurs administrés, le traumatisme de la catastrophe.

Par la suite, les tribunaux administratifs de Nantes puis de Poitiers ont enjoint aux préfets de communiquer au plus tôt aux requérants toutes les sources administratives susceptibles d’avoir fondé les décisions de délimitation des zones. Puis M. Benoist Apparu, secrétaire d’État chargé du logement et de l’urbanisme, a déclaré que le Gouvernement ne procéderait à aucune expropriation, ni aucune destruction contre la volonté des personnes, avant qu’il y ait eu enquête d’utilité publique.

Le plan d’action du Gouvernement comprend donc deux étapes.

Première étape : procéder partout où cela est possible à une acquisition à l’amiable. L’État rachète au prix du marché avant tempête, les maisons des propriétaires qui le souhaitent, dans ces zones de solidarité.

Deuxième étape : pour les cas où il n’y aurait pas eu d’acquisition, des « experts » du ministère définissent le périmètre de l’enquête d’utilité publique à l’intérieur de chaque zone et, au terme de l’enquête publique, et il appartiendra au juge, en fonction de l’appréciation qu’il aura du danger, d’autoriser ou non les expropriations. Ces affirmations ne sont toutefois pas de nature à atténuer les craintes des populations concernées, en raison de la façon dont sont traités certains dossiers en suspens et du long cheminement contentieux auquel risquent seront confrontés de nombreux propriétaires.

A la précipitation, s’ajoute l’incertitude juridique. L’ensemble des opérations de zonages se caractérise par des incohérences juridiques. L’on ne peut exproprier sans motifs réels et sérieux et il ne suffira pas pour l’État d’invoquer la seule probabilité d’un danger éventuel, fût‑il potentiellement mortel. Le « zonage » effectué sur la base de travaux précipités porte atteinte à la propriété privée. Dans sa lettre aux maires du 15 avril 2010, M. Jean-Louis Borloo, ministre d’État, avait pourtant tracé ce qu’il appelait « une feuille de route », en précisant que lorsqu’un propriétaire n’acceptait pas une offre d’acquisition amiable, la situation de son bien ferait l’objet d’un examen « au cas par cas » et « de manière contradictoire, sous le contrôle des juges compétents ». Or, ce principe de contre-expertise « à la parcelle » est aujourd’hui totalement écarté par les préfets. Ce nouveau revirement entre les discours officiels et leurs mises en œuvre sur le terrain ne contribue pas à établir un minimum de confiance dans la parole publique.

La mission demande donc de surseoir à la mise en œuvre des procédures de déclaration d’utilité publique (DUP) dans l’attente du résultat des études menées dans le cadre de la procédure du PPR, de recourir à des experts indépendants (français et étrangers), professionnellement reconnus pour leur compétence dans la gestion et la protection des zones littorales et à des tiers arbitres qui ont également à charge de préciser les prescriptions constructives et d’aménagement applicables. En zones de solidarité, les terrains constructibles, non encore construits, ou en cours d’équipement, sont indemnisés au prix du marché, avant la tempête.

III — des ressources insuffisantes pour les indemnisations

D’après les estimations qui nous ont été communiquées, le coût de Xynthia s’élève à 1,5 milliard d’euros dont 800 millions d’euros pour les sinistres causés par le vent, au titre de la garantie tempête, et 700 millions pour les sinistres dus aux inondations, au titre du régime des catastrophes naturelles.

La mission a relevé plusieurs éléments positifs : une bonne réactivité des assurances, l’adoption de mesures pour le relogement des sinistrés. Le régime des catastrophes naturelles est un système qui fonctionne bien, dont l’intérêt collectif est bien perçu. Il n’est pas envisageable de le remettre en cause. Mais des interrogations importantes demeurent.

Le coût global estimé des rachats par France Domaine des habitations classées en zone de solidarité est de 400 millions d’euros, d’après les chiffres fournis à la mission par M. Jean-Louis Borloo. Les prix proposés font débat : le niveau élevé de ceux-ci a choqué les maires rencontrés par la mission, l’un d’eux parlant de « surestimation scandaleuse ». Les services de l’État surcotent les maisons pour inciter leurs propriétaires à les vendre, ce qui laisse craindre une gabegie d’argent public à un niveau rarement atteint ; en outre, cet effet d’aubaine, ajouté au mitage, risque de déstabiliser le tissu urbain et le marché immobilier. En revanche, on ne peut que s’interroger sur l’exclusion de certains secteurs des zones de solidarité ; on a sans doute craint que leur prise en compte ne coûte trop cher aux Portes en Ré.

Au 15 mai dernier, le montant de la trésorerie disponible du Fonds Barnier s’élevait à 136,8 millions d’euros. Les perspectives de recettes pour les exercices 2010 et 2011 sont de 160 millions d’euros par an. Cependant 123,1 millions d’euros de dépenses sont déjà prévus à des titres divers pour 2010 – avant toute prise en compte les conséquences de Xynthia. Il resterait environ 30 millions d’euros « disponibles », ce qui conduit la mission à conclure que le fonds ne dispose pas d’une somme suffisante pour financer les dégâts résultant de Xynthia, d’autant qu’il devra faire face à trois types de dépenses : la différence entre la valeur de reconstruction des maisons situées dans les zones de solidarité et leur valeur au prix du marché ; la réfection des ouvrages les plus prioritaires, la participation à la réalisation des PPR littoraux.

Les autres indemnisations sont trop tardives. Des aides spécifiques ont été mises en œuvre pour les diverses professions sinistrées par la tempête, agriculteurs, saliculteurs, conchyliculteurs, ostréiculteurs, ainsi que pour les entreprises et commerçants des autres secteurs. Mais les professionnels rencontrés par la mission lui ont fait part de leur vive inquiétude, en raison du versement tardif des aides, même si on remarque depuis quelques jours l’arrivée de certains fonds attendus.

Les collectivités territoriales sont aussi dans l’attente. Elles devraient recevoir des subventions d’équipement du ministère de l’intérieur, des subventions du Fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales, le remboursement des dépenses qu’elles ont exposé pour préfinancer le Fonds d’aide au relogement d’urgence (FARU) et le remboursement de la TVA en année n. Un dossier a également été transmis au Fonds de solidarité de l’Union européenne (FSUE). Mais les collectivités locales n’ont encore rien perçu alors qu’elles ont d’ores et déjà engagé des travaux afin de remédier aux dégâts : cette avance de trésorerie - qui correspond souvent à une année d’investissement ou plus - met en grand péril leurs budgets.

Après ce diagnostic, quelles sont les propositions de la mission ?

IV — l’exigence d’une autre approche et d’une autre méthode

1- L’effort de réparation et de consolidation des digues représente un coût financier très élevé si l’on retient l’évaluation d’experts souvent évoquée de 1 à 2 millions d’euros par km. Mais la mission ne peut faire sienne la doctrine généralisée d’un « repli stratégique » que prônent certains, au motif que la mer devrait retrouver ses « droits historiques ». Le rôle des digues doit s’inscrire dans un ensemble de mesures cohérentes et notamment urbanistiques, même si tout ne peut être protégé par des systèmes de défense. Le texte toujours  en vigueur concernant les digues date de 1807. Il n’exclut pas d’ailleurs toute implication de l’État, y compris financière. Il fait peser la responsabilité de leur construction et de leur entretien sur les propriétaires et les personnes protégées par l’ouvrage en question. Mais demeurent l’extrême lourdeur et la lenteur des procédures, le défaut d’une politique coordonnée et nationale et la modicité des moyens consacrés par l’État.

Le « plan digues » annoncé dès le 1^er mars 2010 par le Président de la République comporte une implication financière directe de l’Etat pour les réparations immédiates des ouvrages endommagés dans les deux départements à hauteur de 50 %, puis un engagement de long terme, au moyen du fonds Barnier, avec un taux de 40 %. Un arrêté du 18 février 2010 a distingué 3 phases. La phase I, qui a consisté à intervenir dans l’extrême urgence sur l’ensemble des dégâts constatés, a été menée à bien. La phase II poursuit la consolidation de ces travaux et complète le dispositif. L’attente des collectivités et des gestionnaires privés reste forte à l’égard des déblocages financiers de l’État, pour ces travaux qui doivent être achevés avant les fortes marées d’automne. La phase III devrait constituer le cadre d’exécution pluriannuel du plan gouvernemental de prévention des submersions marines et des digues.

La nécessité d’un plan « digues » est largement admise. Son élaboration puis sa mise en œuvre devront toutefois marquer une rupture avec plusieurs décennies d’effacement de l’État sur le sujet. Un tel dispositif devra aussi s’accompagner d’une profonde refonte des textes législatifs et réglementaires traitant de la « gouvernance » des systèmes de défense contre la mer. L’État et les collectivités ont à assumer un rôle majeur. La mission propose donc la création d’une agence indépendante de l’administration centrale, dépositaire de la doctrine de gestion des digues sans assumer directement les interventions de construction et de surveillance. Elle sera également chargée de la détermination des normes et de la délivrance d’agréments aux opérateurs publics et privés. La mission a relevé la faiblesse qualitative et quantitative d’une réelle expertise technique sur ces problèmes, tant au niveau de l’Etat que des services déconcentrés.

2) l’amélioration de l’alerte et des secours passe par le développement des nouvelles technologies pour prévenir les maires et la population. Les secours seront facilités par le développement d’Antares (réseau de radiocommunications numériques terrestres). La généralisation des documents sensibilisant la population aux risques est indispensable. Il est nécessaire de développer les plans communaux de sauvegarde, de les faire connaître à la population, afin d’encourager la mobilisation sur le terrain et d’améliorer le dialogue entre les différents acteurs de l’alerte, municipalités et préfecture. La mission recommande d’imposer les PCS dès l’existence du « porter à connaissance », selon la terminologie administrative. En outre, la mise à l’abri de la population doit être envisagée dans des lieux de regroupement dans des zones sûres prévues pour chaque commune.

3) mettre fin à la multiplicité des acteurs chargés de la prévision permettra également de renforcer la prévention. Le nombre des organismes chargés de l’observation et de la prévision des risques d’origine marine est impressionnant : Météo France, le SHOM, l’IGN, l’IFREMER, le CNRS, l’IRD, le BRGM, le CETMEF et le SCHAPI (vous trouverez le développement de tous ces sigles en annexe du rapport). La mission d’information souhaite que soit engagée une réelle réflexion sur la coordination de ces organismes qui doivent permettre de fournir aux pouvoirs publics les données nécessaires pour la prise de décision. Il leur incombe de définir un plan d’action coordonné, d’arrêter des priorités au terme d’un échéancier précis et, évidemment, de dégager les moyens indispensables dans le cadre d’une programmation pluriannuelle. Les auditions ont révélé une carence dans l’établissement d’une cartographie des zones exposées : la mission souligne la nécessité de réaliser une cartographie complète de type Litto 3 D du littoral français dans un délai conforme aux dispositions de la directive européenne « inondation ». Elle recommande une meilleure coordination entre les différents acteurs chargés de la prévision des crues et de la submersion, voire une réorganisation sur la base des orientations données par une structure opérationnelle qui contrôlera l’exécution d’un plan d’actions programmées.

4) Il convient également d’inciter les assurances à jouer un rôle en matière de prévention en modulant dans une plus grande proportion les primes des entreprises en fonction du risque et de sa prise en compte par celles‑ci.

La mission propose de consolider le Fonds Barnier grâce à un prélèvement exceptionnel sur les réserves de la CCR.

Elle propose en outre de prélever sur les revenus de la part de la surprime de 12 % restant provisionnée chez les assureurs une contribution destinée au financement du plan « digues »

5) la mission formule également des propositions concernant les PPRI : la mission recommande de garantir la cohérence et la transparence des procédures d’élaboration des PPRI, l’État apportant son concours aux petites communes dans l’élaboration de ces plans.

Il lui a également paru indispensable de modifier la procédure d’élaboration des PPRI pour leur permettre d’être conclus dans le délai de 3 ans désormais fixé par la loi.

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Au total, la mission souhaite la tenue d’un débat en séance publique à la rentrée parlementaire, dans le cadre des séances prévues à l’article 48, alinéa 4, de la Constitution sur la mise en œuvre de nos propositions et le bilan de la procédure des zones de solidarité. La réforme de la Constitution et du règlement de l’assemblée nationale nous donne les moyens de suivre l’effectivité de nos recommandations. Après l’émotion, la solidarité, une nouvelle gestion des catastrophes naturelles doit être mise en place. C’est l’ambition du rapport adopté par tous les membres de la mission.